气候变化行动包括_气候变化行动计划

1.联合国：初步投入31亿美元打造全球气候预警系统

2.气候政治的京都分歧

世界银行日前宣布最新《气候变化行动》提出，2020年之前将帮助发展中国家增加30吉瓦可再生能源（足够为1.5亿户居民供电），扩大世界能源产能，为1亿人建立早期预警系统，协助至少40个国家制定气候智慧型农业投资。

据悉，这份旨在未来5年加快应对气候变化的步伐，帮助发展中国家为实施巴黎气候大会达成的历史性气候协定而提交的国家气候。这份的目标是履行世行在2015年10月宣布的承诺，即：在其成员国支持下增加气候融资额，争取到2020年达到每年290亿美元。

据了解，这份重点帮助各国调整政策、利用私营部门投资。世界银行成员机构国际金融公司的目标是将气候年投资额从目前的22亿美元增加到35亿美元，到2020年率先每年从私营部门撬动130亿美元增量资金。除自有资金外，世界银行还打算在未来5年动员250亿美元商业投入清洁能源。世行还将继续努力协助各国实行碳污染定价。此外，世行为15个发展中国家的1亿人口建立早期预警系统，到2020年将能够快速救援遭受自然灾害或经济冲击人口的社会安全网覆盖人数增加5000万人。与此同时，世行将在15个城市试点一种新方式，目的是通过基础设施、土地利用规划与灾害风险管理一体化，增强城市韧性。

行动还提出，在未来5年增加3倍资金加强交通系统抵御气候变化的韧性，到2020年投入至少10亿美元促进节能和增强韧性。世界银行将协助至少40个国家制定气候智慧型农业投资，到2020年协助50个国家设计可持续森林战略，并促进气候知情型渔业管理。世行也将推动银行、养老金和资本市场取协调一致的方式实施国家和全球所需要的变革，帮助金融业实现“绿色”发展，并建立特殊团队协助各国准备充足的后备项目库，重点放在屋顶太阳能等领域，促进撒哈拉以南非洲发展分布式太阳能。

“遵循巴黎气候协定，我们必须立即取大胆行动保护我们的地球，造福子孙后代。”世界银行行长金墉说，“我们紧急行动起来帮助各国完成重大过渡，增加可再生能源，减少高碳能源，建立绿色交通体系，为不断增加的城市人口构筑可持续的宜居城市。发展中国家需要我们的帮助来实施国家气候，我们会竭尽所能帮助他们”。

联合国：初步投入31亿美元打造全球气候预警系统

自20世纪70年代以来，全球气候变化问题日益引起人们重视，现在已经成为举世关注的重大的环境问题。

12年以来，联合国召开的一些世界性的会议，都把气候变化作为一个中心议题。世界气象组织在《气候变迁声明》中，要求各国关注气候大幅度变动对国民经济发展的影响。美国《研究气候变动的行动》，提倡把1980-2000年这一段气候多变时期，定为“国际气候二十年”，并强调：“本世纪，全球性的粮食生产和人口分布，与气候变动是有联系的。大规模的气候变化必将使经济和社会发生世界规模的调整”。

18年美国在《公元2000年的气候预测》中，提出了未来气候变化的5种估计方案，并估算了气候变化对某些国家农业生产的影响。在1985年10月奥地利菲拉赫国际会议上，与会者普遍认为，到2030年左右，大气中二氧化碳及其他具有温室效应的气体，可达到20世纪工业发达前二氧化碳含量的二倍，从而导致地球表面平均温度升高1.5～4.5℃，气候的重大变化将会改变农业生产的格局。

1987年，联合国环境署和世界气象组织根据其成员国的要求，决定成立间气候变化委员会，即IPCC，以开展气候变化本身及其影响评价两方面的研究。1988年，在加拿大召开了“变化中的大气层对全球安全影响”的世界大会，有48个国家的首脑、外交官员与科学家出席了会议，在一项联合声明中指出：“人类正在进行一次失去控制的、影响全球的试验，其严重后果仅次于一次世界大战。”

20世纪地球盛会之后，间气候变化专业委员会(IPCC)再次组织了全世界上千个科学家，分温室气体和气候预测、影响和对策评价、气候变化的经济学等三方面的问题，开展了广泛的研究，并编写了1995年第二次评价报告。

报告指出，若在目前有对温室气体取减排措施的前提下，考虑温室气体和气溶胶的共同作用，今后几十年乃至上百年的时间内，全球平均气温将每10年升高0.2℃；21世纪末温度将升高1～3.5℃，海平面可能升高15～95厘米。尽管这种预测还有很大的不确定性，但全球气候变化会给人类带来难以估量的损失，适应气候变化要花费人类巨额代价这一观念已为世界绝大多数国家所接受。

近年来我国对全球气候变化问题也极为关注。1990年国家科委发表了《气候》蓝皮书，全面总结了我国这一领域的研究成果。鉴于“气候变化对农业影响”问题的复杂性和紧迫的国际背景，在国家科委组织的国家“八五”、“九五”攻关项目中，都列入了“全球气候变化预测、影响和对策研究”的内容。

气候政治的京都分歧

为应对气候变化造成的极端天气，联合国花“小钱”办大事。据报道，联合国秘书长古特雷斯7日在埃及举行的《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会上公布了《全民预警行动》，要求在2023年至2027年期间初步投入31亿美元的新专项资金，以打造全球气候预警系统。

根据《全民预警行动》，气候预警系统将涵盖灾害风险知识、观测与预报、备灾与应对以及预警传播等。联合国新闻网站称，极端天气会造成巨大的生命财产损失。然而，全球尚有一半国家和地区没有预警系统，包括一些最不发达国家和最易受气候变化影响的小岛屿国家。因气候灾害而流离失所的人数比因战争造成流离失所的人数多3倍左右，全球一半人类已处于危险地带。古特雷斯表示，“我已要求在5年内让地球上的每个人都得到预警系统的保护，并优先支持最脆弱的人群。”

世界气象组织秘书长塔拉斯表示，早期预警能拯救生命，并带来大量经济上的好处，提前24小时预警即将发生的危险，可以减少30%的伤害。全球适应委员会称，只要在发展中国家的此类系统上投资8亿美元，每年就能避免30亿至160亿美元损失。古特雷斯表示，31亿美元的投资相对适中，平均到地球上每个人只要不到50美分，就能拯救数以千计甚至数以百万计生命，这样来算“这笔钱算是小钱”。

对于全球气候变暖，美国认为，虽然这是一个值得全球共同重视的问题，但美国本土如果大幅度减少化石燃料的排放量，代价将非常昂贵。

相比之下，大西洋另一头的欧洲却完全不同。1990年代，法国正步入核动力化的进程，英国在北海发现了储量巨大的天然气气田，而德国在东西德统一之后，位于原西德的公司即使增加了温室气体排放量，全德的排放总量还是会大为减少。至于其他欧洲国家，由于都在欧盟的框架内，它们可以从英、法、德的排放量减少中获益。

1990年12月第44届联合国大会通过了44/225号决议，决定成立间气候变化谈判委员会，组织谈判制定《联合国气候变化框架公约》，并确定该气候变化公约作为1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展峰会的议事日程。

当时的欧共体即提出了到2000年将二氧化碳的排放量冻结在1990年水平上的目标。这一提议得到了小岛屿国家联盟以及加拿大、澳大利亚和北欧国家的支持。美国却少有地与欧佩克国家结成了同盟，反对为限制排放量制定任何目标和时间表。以印度和中国为首的发展中国家则明确表示不会承担任何限制其经济发展的义务，并强调指出，如果指望它们取得任何进展，就需要对他们进行资金援助和技术转让。

随着里约热内卢会议的临近，其他工业国家威胁要在承担冻结排放量的基础上缔结一项条约，将美国排除在外。老布什针锋相对地威胁说，如果美国遭到孤立并成为攻击对象的话，他将不参加此次会议。最后欧洲人认定，即便达成一项将美国包括在内的空泛条约，也胜过一项缺少美国参与的有力条约，于是放宽了对目标和时间表的要求。《联合国气候变化框架公约》最终签订，文件承认温室效应气体的排放会带来不利的影响，并要求签约国到2000年将各自的排放量减少到1990年的水平，同时要求发达国家应该向发展中国家提供资金和技术援助，但这项条约并非强制性的。

里约峰会结束5个月后，情况发生了变化。民主党人比尔·克林顿当选，副总统阿尔·戈尔是一位环保主义的忠实信徒。他牵头于1993年制定了一项《气候变化行动》。该和其他措施共同促使美国承担起了到2000年将二氧化碳的排放量保持在1990年水平上的义务。1996年7月在日内瓦召开的气候变化公约第二次缔约方会议（COP2）通过了以美国的一份政策声明为蓝本的《日内瓦宣言》。这次美国不仅主动参与其中，而且带头向目标和时间表发起了冲锋。

19年12月，聚集到京都的人群可以分为三派：发展中国家；欧洲人和小岛国；以及以美国为核心，是澳大利亚、加拿大、新西兰和日本的第三派。主要的争论在美国和欧盟之间展开，焦点是将最后期限定为2010年，三种温室效应气体的排放量在1990年的基础上削减15%（欧洲的意见），还是在2008至2012年间将六种温室效应气体的排放量减少至1990年的水平（美国的意见）。

欧洲人拒绝让步，会议似乎要以失败而告终了。为挽救这次会议，戈尔不顾一切飞赴京都，向与会代表发表讲话，并指示美国的谈判代表艾森施塔特要“表现得灵活一点”。最终双方达成妥协。美国阵营的温室效应气体涉及范围得到了认可，包括甲烷在内的6种气体都算作温室气体。在最重要的目标和时间表问题上，协议规定，2008—2012年间，欧洲要在1990年的水平上将排放量减少8%，美国减少7%，日本减少6%，发展中国家无须承担任何义务，但被邀请在自愿的基础上参与。

香槟酒塞终于按时开启，疲惫的谈判代表举杯相庆。然而，从《京都议定书》签署到最终生效，这中间还有一系列的过渡性谈判会议，以便就细节问题达成一致。由于在京都议定书的履约方面分歧严重，2000年11月在荷兰海牙召开的第六次缔约方大会（COP6）无果而终。

一个月后，美国产生了新的总统，他的名字不叫阿尔·戈尔。在总统竞选期间，为赢得像西弗吉尼亚这样关键州的支持，小布什向煤炭、电力、石油和钢铁公司许下了诺言，现在是兑现的时候了。2001年6月11日，布什在就任后首次出访欧洲前几小时的讲话中，宣布退出《京都议定书》。

国际社会共同应对气候变化的努力受到了极大打击。但美国的退出，也让欧洲人担当了自“二战”后从未担当过的世界领袖角色。他们决心告诉美国，它并不是必不可少的。为挽救《京都议定书》，欧盟和广展中国家向俄罗斯、日本、加拿大等国在二氧化碳吸收汇的问题上做出了巨大让步。在此背景下，在2001年7月举行的COP6续会上，除美国之外的国际社会经过团结和艰苦努力，终于就议定书实施所涉及的核心问题达成一致意见，达成了《波恩政治协定》。

2001年11月10日在摩洛哥马拉喀什召开的COP7会议上，通过了关于议定书实施规则的一揽子协议，即《马拉喀什协定》。有关研究表明，《马拉喀什协议》相对于《京都议定书》，附件一国家的减排义务从5.2%降为1.8%。

国际谈判从来就是讨价还价，但讨价还价后，又会面临新的讨价还价。由于《京都议定书》正式生效必须满足占到全球二氧化碳排放总量55%的至少55个国家签署的条件，没有了美国的签字，欧盟必须要把美国阵营的所有周边国家都拉进来。

日本早在1990年之前就提高工业生态标准做了诸多努力，其中包括减少温室气体的排放，而京都议定书以1990年为基准，对于日本来说成本相当高昂。尽管如此，日本仍然同意签署《京都议定书》。曾担任过俄罗斯总理顾问的米哈伊尔·杰里亚金指出：“《京都议定书》是现代唯一一个以日本城市命名的国际条约，尽管这个文件脆弱不堪，但却是自己的孩子。对日本来说，这是个民族尊严问题。”

这样一来，俄罗斯很意外地占据了非常关键的位置。杰里亚金提到，当时欧洲委员会驻俄罗斯的临时代办彼·皮凯特把批准《京都议定书》作为欧盟与俄罗斯关系的核心。此外，欧盟还把俄罗斯批准《京都议定书》与加入世贸组织相挂钩。法国生态与稳定发展部长罗泽林·巴什罗-纳尔肯曾清楚地暗示，俄罗斯拒绝批准《京都议定书》，会使俄罗斯与欧盟的所有能源合作项目面临打击。杰里亚金认为：“在这种情况下，俄罗斯不自觉地面临着不是生态的甚至也不是商业的，而是地缘政治的选择。”

在俄罗斯递交批准文件后，2005年2月16日，《京都议定书》终于正式生效。

根据《京都议定书》的条文，目前的这种格局将只能维持到2012年，其后的秩序必然会由新一轮的讨价还价和利益组合决定。由于美国一直没有表态改变对《京都议定书》的立场，使京都议定书第二承诺期义务的谈判进展缓慢。

中国社科院可持续发展研究中心研究员潘家华认为，后京都国际气候协定的谈判启动艰难，关键在于京都议定书模式“取之不当，弃之可惜”。如果要美国和广展中国家参与后京都进程，一种取向是回到《联合国气候变化框架公约》下另行谈判。但回到公约缔约方会议，程序复杂，众口难调，交易成本太高。而且在后京都的谈判进程中，政治意愿、经济利益和科学认知并不是独立的，而是相互联系、相互影响的，政治意愿取决于对经济利益的判断，而经济利益的计算需要有坚实的科学基础。

美国温室气体的人均排放量和总排放量都高居世界榜首，其中二氧化碳排放约占全球的25%。由于担心减排行动对本国经济造成过大负担，美国反对立即取减排限排措施，而是倾向于将国际排放贸易作为核心机制，不规定具有法律约束力的排放承诺，尽量避免涉及“承诺期”的概念，积极促进技术创新和推广。欧盟各国因清洁能源在本国能源构成中的比例较大，并拥有先进的环保技术和较充足的资金，因而推崇较激进的减限排温室气体措施。但面对美国抵制的现实，欧盟提议可以通过建立地区性或局部性协议，来协商解决美国、澳大利亚和发展中国家的参与问题，但这并非要替代京都机制这一全球范围的协议。

在美国看来，这个“超越京都”的新协议应包括以下几个特征：（1）全球参与性，这里特别指的是中国、印度这样的发展中国家必须承担减排责任；（2）延长减排期限；（3）以市场为基础的减排机制。斯塔文斯认为，“在此三点基础上，新的协议可以以《京都议定书》作为基础，尽管这个基础千疮百孔。”他透露说，这些政策建议早已提交美国相关部门作为参考。

抛弃《京都议定书》是欧盟不愿看到的，欧盟也一定会想尽一切办法来挽救这个一手培育的孩子。但正如斯塔文斯“威胁”的那样：“到底是自欺欺人，继续用名存实亡的《京都议定书》来展示其领导力，还是加入一个有美国参与的真正意义上的减排协议，欧盟应该能掂量清楚。”

此外，未来日本的立场也值得关注。不管日本人从情感上再怎么不情愿放弃‘京都’二字，其自身业已效率很高的能源利用率，也会对它达到欧盟更高要求的减排承诺产生制约。

在迫使发展中国家承担减排限排温室气体义务方面，美国与欧盟的立场一致。斯塔文斯教授说：“对于中国和印度来说，最重要的是要上这趟火车，哪怕可以先不‘买票’。”

在未来后京都时代中国应取的对策，潘家华强调了两点：（1）软约束。规避一切有可能制约我国可持续发展的实质性减排承诺，对有一定弹性的软约束，只要与可持续发展战略相吻合，可以取积极态度；（2）多方位。后京都国际气候谈判涉及减排、适应、技术、发展等诸多方面，中国目前已经参与了几乎所有领域的国际合作内容，今后的谈判也会是全方位的承诺问题。

陈迎也认为，中国应始终坚持在联合国框架公约下的多边合作，但出于效率的考虑，也不放弃区域及双边谈判。